在中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)看來(lái)，新《環(huán)境保護法》生效實(shí)施兩年多來(lái)，地方黨委政府領(lǐng)導對環(huán)保工作重視程度從未有過(guò)，環(huán)境監管執法力度明顯加大，社會(huì )各界關(guān)注環(huán)保、參與環(huán)保的意識明顯提升?！董h(huán)境保護法》規定的各項制度和措施執行的力度、遵守的程度、產(chǎn)生的影響，都超過(guò)了過(guò)去環(huán)境保護法上的任何一個(gè)時(shí)期。

自2015年1月1日實(shí)施以來(lái)，新修訂的環(huán)保法已實(shí)施兩年多了。新環(huán)保法有沒(méi)有取得預期效果？“鋼牙”有沒(méi)有咬到該咬的人？近日，中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等院校專(zhuān)家評估了新環(huán)保法的實(shí)施效果。

專(zhuān)家認為，地方領(lǐng)導對環(huán)保工作重視程度從未有過(guò)，環(huán)境監管執法力度明顯加大，但在落實(shí)政府責任和提升企業(yè)守法意識等方面，仍存在不足。

不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面基本改變

“按日連續處罰”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“查封、扣押”“移送公安機關(guān)行政拘留”等配套執法手段，被比喻為新環(huán)保法的“鋼牙”?！拔覀冊谥贫ㄐ路ǖ臅r(shí)候，很期待它能長(cháng)出牙齒，特別是這4個(gè)配套辦法所規定的措施，就是4顆鋼牙?！比珖f(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅說(shuō)。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授王燦發(fā)認為，得益于此，環(huán)保部門(mén)措施得力，基本改變了過(guò)去不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面。但是，環(huán)境執法能力仍有待進(jìn)一步提升。

比如，根據環(huán)保部發(fā)布的數據，2017年一季度，全國實(shí)施五類(lèi)案件總數4987件，按日連續處罰案件共224件，罰款數額達26375萬(wàn)元。按日連續處罰的使用率不足5%。業(yè)內曾對“按日連續處罰”的呼聲極高，為何實(shí)際執行中使用率并不高？

呂忠梅認為，這說(shuō)明制度設計還有一些問(wèn)題?！氨热?，因為可以 限期改正 ，復查的時(shí)候企業(yè)不排污了，但之后又重新排污，再有檢查時(shí)才能發(fā)現?！?

此外，打擊環(huán)境違法行為，還要打好環(huán)境執法組合拳，對同一環(huán)境違法者同一環(huán)境違法行為，采取兩項或兩項以上處罰措施。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效研究團隊統計發(fā)現，2016年環(huán)保部門(mén)共對1255家企業(yè)(或個(gè)人)打出環(huán)?！敖M合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個(gè)人)，數量有大幅增加。

竺效介紹，與公安機關(guān)協(xié)調合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)兩類(lèi)案件相關(guān)的“組合拳”，占采取兩種措施“組合拳”總數的74.1%。然而，“實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)與司法部門(mén)在銜接上還有斷裂的情況，需要部門(mén)間加強協(xié)商，建立聯(lián)動(dòng)會(huì )商制度?！?

政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度進(jìn)展不平衡

“執法力度越大的地區，空氣質(zhì)量改善越大?！斌眯дf(shuō)。2016年在京津冀、長(cháng)三角和珠三角地區，PM2.5濃度指數上升的城市少，下降的城市多，空氣質(zhì)量明顯得到改善。其中，與2015年相比，2016年P(guān)M2.5與PM10年平均濃度上升的地區，其執法案件數均低于該區域內的平均案件數。

政府環(huán)境責任是否得到有效履行，是新法實(shí)施的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。新環(huán)保法規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責”。

“各級政府更加重視履行對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責的職責，有關(guān)制度和措施得到不同程度的貫徹實(shí)施?！蓖鯛N發(fā)說(shuō)，但對政府監督考核的規范尚不健全。

比如，新環(huán)保法確立了政府向人大報告環(huán)境狀況制度。2015年、2016年間，全國31個(gè)省級政府中，已有23個(gè)省級政府向同級人大或人大常委會(huì )作了環(huán)境報告，占比為74.2%。全國各地有相當數量的地級市及縣級政府也向同級人大作了環(huán)境報告，表現出制度實(shí)施的廣度。但是，仍有25.8%的省級人民政府未向人大作環(huán)境報告。

政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度初步建立，考核指標體系已經(jīng)制定，考核程序已經(jīng)啟動(dòng)。但是，該制度在不同領(lǐng)域的進(jìn)展并不平衡：大氣環(huán)境質(zhì)量目標考核進(jìn)展較好，而土壤環(huán)境保護和污染物總量減排進(jìn)展較慢，影響了我國環(huán)境質(zhì)量改善目標的落實(shí)?？己私Y果和評價(jià)等級難以從公開(kāi)渠道獲得，也影響了公民環(huán)境知情權的落實(shí)與監督政府履職功能的實(shí)現。

王燦發(fā)建議，繼續加強配套立法，健全完善環(huán)保法實(shí)施法規體系，保障環(huán)保法規定的重要制度和措施順利執行，健全對政府監督考核規范。

企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)，專(zhuān)家呼吁建立環(huán)境信息共享機制

針對企業(yè)排放的問(wèn)題，王燦發(fā)認為，兩年來(lái)，絕大多數企業(yè)環(huán)境守法意識不斷增強，違法排污行為在減少，但企業(yè)超標排放形勢依然嚴峻，普遍存在環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)問(wèn)題。

王燦發(fā)研究團隊從18城選取了171家國控、省控、市控企業(yè)為樣本。研究發(fā)現，在環(huán)境信息公開(kāi)方面，國控企業(yè)比省控企業(yè)做得好、省控企業(yè)比市控企業(yè)做得要好，但不論何種類(lèi)型的企業(yè)，都普遍存在環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)問(wèn)題。171家樣本企業(yè)中只有52家企業(yè)公開(kāi)了主要污染物排放信息，不到1/3。

在超標排放方面，廢氣類(lèi)超標排放企業(yè)數量減少幅度極大、減排效果最為顯著(zhù)，其他污染類(lèi)型企業(yè)卻存在不降反升現象。例如，涉水(包括廢水類(lèi)、污水處理廠(chǎng))、涉氣(廢氣)污染類(lèi)企業(yè)依然是超標排放大戶(hù)，甚至相當部分國控企業(yè)也存在著(zhù)超標排污的情況。污染源超標排放的問(wèn)題目前依然形勢嚴峻。

“一個(gè)好的法律不能成為 紙老虎 ，要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的利器，關(guān)鍵在于執行和落實(shí)?！蓖鯛N發(fā)建議，繼續加強配套立法；建立環(huán)境信息共享機制，加強不同部門(mén)協(xié)同與配合；進(jìn)一步加快環(huán)境監察體制改革，提高基層執法人員待遇和專(zhuān)業(yè)能力等。