在中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)看來(lái),新《環(huán)境保護法》生效實(shí)施兩年多來(lái),地方黨委政府領(lǐng)導對環(huán)保工作重視程度從未有過(guò),環(huán)境監管執法力度明顯加大,社會(huì )各界關(guān)注環(huán)保、參與環(huán)保的意識明顯提升?!董h(huán)境保護法》規定的各項制度和措施執行的力度、遵守的程度、產(chǎn)生的影響,都超過(guò)了過(guò)去環(huán)境保護法上的任何一個(gè)時(shí)期。
自2015年1月1日實(shí)施以來(lái),新修訂的環(huán)保法已實(shí)施兩年多了。新環(huán)保法有沒(méi)有取得預期效果?“鋼牙”有沒(méi)有咬到該咬的人?近日,中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等院校專(zhuān)家評估了新環(huán)保法的實(shí)施效果。
專(zhuān)家認為,地方領(lǐng)導對環(huán)保工作重視程度從未有過(guò),環(huán)境監管執法力度明顯加大,但在落實(shí)政府責任和提升企業(yè)守法意識等方面,仍存在不足。
不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面基本改變
“按日連續處罰”“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“查封、扣押”“移送公安機關(guān)行政拘留”等配套執法手段,被比喻為新環(huán)保法的“鋼牙”?!拔覀冊谥贫ㄐ路ǖ臅r(shí)候,很期待它能長(cháng)出牙齒,特別是這4個(gè)配套辦法所規定的措施,就是4顆鋼牙?!比珖f(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅說(shuō)。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授王燦發(fā)認為,得益于此,環(huán)保部門(mén)措施得力,基本改變了過(guò)去不敢執法、不善執法、不嚴執法的局面。但是,環(huán)境執法能力仍有待進(jìn)一步提升。
比如,根據環(huán)保部發(fā)布的數據,2017年一季度,全國實(shí)施五類(lèi)案件總數4987件,按日連續處罰案件共224件,罰款數額達26375萬(wàn)元。按日連續處罰的使用率不足5%。業(yè)內曾對“按日連續處罰”的呼聲極高,為何實(shí)際執行中使用率并不高?
呂忠梅認為,這說(shuō)明制度設計還有一些問(wèn)題?!氨热?,因為可以 限期改正 ,復查的時(shí)候企業(yè)不排污了,但之后又重新排污,再有檢查時(shí)才能發(fā)現?!?
此外,打擊環(huán)境違法行為,還要打好環(huán)境執法組合拳,對同一環(huán)境違法者同一環(huán)境違法行為,采取兩項或兩項以上處罰措施。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效研究團隊統計發(fā)現,2016年環(huán)保部門(mén)共對1255家企業(yè)(或個(gè)人)打出環(huán)?!敖M合拳”,較2015年的704家企業(yè)(或個(gè)人),數量有大幅增加。
竺效介紹,與公安機關(guān)協(xié)調合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)兩類(lèi)案件相關(guān)的“組合拳”,占采取兩種措施“組合拳”總數的74.1%。然而,“實(shí)踐中,環(huán)保部門(mén)與司法部門(mén)在銜接上還有斷裂的情況,需要部門(mén)間加強協(xié)商,建立聯(lián)動(dòng)會(huì )商制度?!?
政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度進(jìn)展不平衡
“執法力度越大的地區,空氣質(zhì)量改善越大?!斌眯дf(shuō)。2016年在京津冀、長(cháng)三角和珠三角地區,PM2.5濃度指數上升的城市少,下降的城市多,空氣質(zhì)量明顯得到改善。其中,與2015年相比,2016年P(guān)M2.5與PM10年平均濃度上升的地區,其執法案件數均低于該區域內的平均案件數。
政府環(huán)境責任是否得到有效履行,是新法實(shí)施的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。新環(huán)保法規定,“地方各級人民政府應當對本行政區域的環(huán)境質(zhì)量負責”。
“各級政府更加重視履行對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責的職責,有關(guān)制度和措施得到不同程度的貫徹實(shí)施?!蓖鯛N發(fā)說(shuō),但對政府監督考核的規范尚不健全。
比如,新環(huán)保法確立了政府向人大報告環(huán)境狀況制度。2015年、2016年間,全國31個(gè)省級政府中,已有23個(gè)省級政府向同級人大或人大常委會(huì )作了環(huán)境報告,占比為74.2%。全國各地有相當數量的地級市及縣級政府也向同級人大作了環(huán)境報告,表現出制度實(shí)施的廣度。但是,仍有25.8%的省級人民政府未向人大作環(huán)境報告。
政府環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度初步建立,考核指標體系已經(jīng)制定,考核程序已經(jīng)啟動(dòng)。但是,該制度在不同領(lǐng)域的進(jìn)展并不平衡:大氣環(huán)境質(zhì)量目標考核進(jìn)展較好,而土壤環(huán)境保護和污染物總量減排進(jìn)展較慢,影響了我國環(huán)境質(zhì)量改善目標的落實(shí)??己私Y果和評價(jià)等級難以從公開(kāi)渠道獲得,也影響了公民環(huán)境知情權的落實(shí)與監督政府履職功能的實(shí)現。
王燦發(fā)建議,繼續加強配套立法,健全完善環(huán)保法實(shí)施法規體系,保障環(huán)保法規定的重要制度和措施順利執行,健全對政府監督考核規范。
企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí),專(zhuān)家呼吁建立環(huán)境信息共享機制
針對企業(yè)排放的問(wèn)題,王燦發(fā)認為,兩年來(lái),絕大多數企業(yè)環(huán)境守法意識不斷增強,違法排污行為在減少,但企業(yè)超標排放形勢依然嚴峻,普遍存在環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)問(wèn)題。
王燦發(fā)研究團隊從18城選取了171家國控、省控、市控企業(yè)為樣本。研究發(fā)現,在環(huán)境信息公開(kāi)方面,國控企業(yè)比省控企業(yè)做得好、省控企業(yè)比市控企業(yè)做得要好,但不論何種類(lèi)型的企業(yè),都普遍存在環(huán)境信息公開(kāi)不完整、不及時(shí)問(wèn)題。171家樣本企業(yè)中只有52家企業(yè)公開(kāi)了主要污染物排放信息,不到1/3。
在超標排放方面,廢氣類(lèi)超標排放企業(yè)數量減少幅度極大、減排效果最為顯著(zhù),其他污染類(lèi)型企業(yè)卻存在不降反升現象。例如,涉水(包括廢水類(lèi)、污水處理廠(chǎng))、涉氣(廢氣)污染類(lèi)企業(yè)依然是超標排放大戶(hù),甚至相當部分國控企業(yè)也存在著(zhù)超標排污的情況。污染源超標排放的問(wèn)題目前依然形勢嚴峻。
“一個(gè)好的法律不能成為 紙老虎 ,要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的利器,關(guān)鍵在于執行和落實(shí)?!蓖鯛N發(fā)建議,繼續加強配套立法;建立環(huán)境信息共享機制,加強不同部門(mén)協(xié)同與配合;進(jìn)一步加快環(huán)境監察體制改革,提高基層執法人員待遇和專(zhuān)業(yè)能力等。